曹燕飞(右)与同事赴现场调查取证
“办案中若发现一些社会问题,我总会想问题背后的制度设计是否合理,通过我们的努力,能否依法释清当事人的疑虑,或者促使制度更加进步,这份法律人的理想主义情怀是行政检察工作时常激发我的。”
“不拘泥于案卷书面审查,当面听取当事人意见,走访涉案的所有行政机关,与承办法官交换意见,这些都是做‘实’行政检察的必经程序。”
不论是过去民行检察的曹燕飞,还是如今行政检察的曹燕飞,你都很难在办公室看到她的身影。她总是早早出发,辗转于各个部门和现场,一忙就是一整天。
“办案中若发现一些社会问题,我总会想问题背后的制度设计是否合理,通过我们的努力,能否依法释清当事人的疑虑,或者促使制度更加进步,这份法律人的理想主义情怀是行政检察工作时常激发我的。”
曹燕飞,南京大学法学硕士,江苏省苏州市检察院第七检察部副主任,扎根办案一线10年,办理各类民行案230余件,撰写各类信息调研等文章200余篇,入选“江苏检察研究人才库”。
从“实”出发,化解争议
冬天的田间,风中不时掠过阵阵寒意,阳光洒在大片大片的农田上。回忆起两年前的画面,曹燕飞依旧记忆深刻,戏称“真是在田野调查了”。
这是一起农户与镇政府、市国土部门土地管理行政征用纠纷申请监督案。36名申请人称,193亩地被征收了,可是土地性质仍为集体土地,他们认为镇政府是非法征地。“隔壁村的村民也跟我们一样土地被征收了,但他们每年还能拿800块的收益金,我们什么都没有。我们想去法院起诉,结果被法院驳回了。”
按照土地管理法的规定,农用地转变为建设用地,才是法律意义上的“征收”。为何土地性质未改变,这36人的地却被征收?为何有的农户土地被征用,仍享有土地上所获得的收益?
征地纠纷的背后,问题扑朔迷离,村民们满腹疑惑,也无法接受法院未经实质性审查便驳回起诉,“我们只是想要个解释与真相”。
曹燕飞在认真仔细审阅了申诉人提交的书面材料后,发现虽然法院判决无误,但判决书并未能向36人解释清楚,为何集体土地并未改变性质,依旧可以被“征收”?她可以直接作出不支持监督申请决定,然而,“案了”并不代表着“事结”,只有彻底解开申请人心结,化解这场纠纷,才是这起案件的真正办结。
曹燕飞性格里带着股敢想敢做、不服输的劲儿,想到申请人迷茫不解的眼神,她决心去实地调查,彻底厘清事实。寒冷的冬天里,她反复走访了镇政府、国土局、镇规划局、镇经济服务中心等6个部门,又前往社区居委会、村集体、征收地现场了解有关情况,再结合所查阅的大量资料,曹燕飞最终确定,有关部门采取的是“农村土地承包经营权有偿退出”的做法。
这是近年来开展的试点改革,集体中的部分成员退出承包经营,不再享有任何土地权利,而土地性质没有改变,仍为集体土地,被集体“收储”,不再确定新的承包经营者。由于该项工作与国家征收集体土地的结果相同,因此各地倾向直接适用国家征收集体土地的标准进行补偿。
之所以引起误会,是因为基层工作人员在推进工作时,由于不熟悉政策,导致解释不到位,模糊了“征地”与“农村土地承包经营权有偿退出”的概念,导致村民一直不能理解政府该行为的真正性质。
恰逢当时有25亩的土地被用于修建城际铁路和京沪高铁,农民们一直以为所有的土地都是被临时征用于修建铁路了,这才导致在得知土地被“征收”后,发现自己变成了“失地农民”,心理上无法接受。
曹燕飞将调查结果结合当地对土地停种停养、预征收政策,对36名申请人进行释法说理。她说话凝练、实在,将事实一件件罗列解释,化繁为简,成功地解开了群众心结。
“这么多年了,我终于知道地怎么没的,我能感受到她是真诚的。”一名申请人说。
行政检察的有效监督总是会面临许多隐形的阻力,有不理解的人说她“多事”,曹燕飞接受了这个评价,并将它作为工作的“武器”。
“理想主义情怀需要脚踏实地的坚韧来支撑。”曹燕飞说,“不拘泥于案卷书面审查,当面听取当事人意见,走访涉案的所有行政机关,与承办法官交换意见,这些都是做‘实’行政检察的必经程序。”
完善治理,双赢共赢
“检察监督一定要打破就案办案的个案监督思维,实行全面审查,发现行政管理的疏漏,推动社会治理的完善。”这是曹燕飞对自己的一贯要求。
2016年,曹燕飞办理了陈某、黄某与苏州某旅行社生命权、健康权、身体权纠纷申请监督案。案情显示,2014年,申请人的独生子陈河所在的公司与该旅行社签订《团队出境旅游合同》,约定由该旅行社为陈河等17人安排柬埔寨旅游。旅游期间,陈河不幸在入住酒店的游泳池溺亡。
法院认定该旅行社未安排持证的领队人员、未就酒店游泳池等相关设施向旅游者履行告知和警示义务,对于陈河的死亡存在一定过错。针对该案责任定性问题,苏州市检察院提请江苏省检察院抗诉。
办案过程中,曹燕飞注意到,该旅行社向法院提交的《关于领队情况的说明》认为,虽然双方签订了团队出境旅游合同,但采用的是个人签证方式出境,不需要再设领队。《说明》中还强调“这是旅游系统操作惯例”。
这句话立刻引起了曹燕飞的重视。这家旅行社是苏州较大的旅行社企业,市场占有率较高。她敏锐意识到,大公司尚且如此,那么,这种规避法律规定的投机做法,很有可能已经成为境外旅游服务的“潜规则”,存在严重侵害消费者权益的隐患。
随着人们生活水平的提高,出境游成为民众乐于选择的休闲方式,然而从这一场悲剧中,可以看到目前境外旅游服务行业的规范性还远远不够。“作为公益代表的我们,尤其是行政检察还能做些什么?”曹燕飞默默问自己。
为了强化旅游服务行业监管,清除损害消费者合法权益的风险隐患,推动旅游服务行业健康发展,针对境外旅游服务行业监管问题,苏州市检察院向市旅游管理部门制发了检察建议。
这份检察建议得到市旅游管理部门的高度重视,促使市旅游管理部门取消了对违法旅行社的年度地接奖励金,并促使该部门在全市范围内,开展了为期一年的专项整治活动,突出整治出境旅行社的违法违规行为,有效规范了境外旅游市场秩序。
整改完毕后,市旅游管理部门相关领导亲赴市检察院,就检察建议的落实情况进行详细沟通。之所以能够达成这样的良性互动,曹燕飞认为:“其实,我们的目标是一致的,都是站在各自的角度去发现、满足人民群众的需要,从而推进社会治理的完善,这就是彼此理解,双赢共赢。”
育种成树,栽树成林
“你们就像一粒粒种子,首先要在新的土壤里萌发成参天大树,才能影响整个森林的生态。”这是刚入行时,前辈对曹燕飞的教诲。
今年恰好是曹燕飞入行的第十年。十年树木,如今的她早已褪去当初的青涩,成长为果断干练、经验丰富的民行检察官,并带出了一支优秀的行政检察专业化办案团队。
“行政检察冷弱短小,所以更需要我们老民行人的坚守。”身为苏州市检察院第七检察部副主任,曹燕飞时常思考如何通过市级检察院的引领,来同向推进两级检察院的行政检察工作。经领导同意,她组建了一支由上下两级院组成的办案团队,既能直入基层一线“问诊”,又能迅速吸收基层办案经验,及时调整指导方向。
在制定工作指导、研究制度性问题、办理疑难复杂案件等方面,团队总是能够集聚众人智慧,以最快的速度,寻找出大家满意的“最优解”。为了办理好非诉执行案件,办案团队参与制定了涵盖36项法律监督点的审查表,并根据试行期间的反馈,一个月内迅速增补内容,推出更新版本。
“我们团队的成员、来自张家港市检察院的检察官助理王永虎同志,在被省检察院借调期间,协助一揽子化解行政纠纷51件,办案质效得到最高检领导的肯定。”
育种成树,栽树成林。在曹燕飞看来,为行政检察工作孵化人才,是组建行政检察专业化办案团队更为深远的意义。而她自己,也在努力地走出去,与更多的人交流分享,碰撞思想的火花。
曹燕飞是全国行政检察条线师资成员,今年1月,她受邀在国家检察官学院举办的行政检察业务培训班上授课。为了达到最好的效果,她没有待在安排好的讲桌旁,而是直接举着话筒站到了讲台中央,成为了整个条线第一个站着讲课的老师。
当被问到为什么要选择站着讲时,她说是受到了南京市建邺区副检察长李勇站着上课的启发。站着上课是对自身逻辑思维、知识体系的双重考量。
三个多小时的脱稿讲课,要求授课人不但要具备扎实的业务能力和灵活的控场能力,还需要有接受学员审量的勇气和自信。而她所承担的《不支持监督申请行政案件释法说理与风险防控》课程,也是点选授课率最高的课程之一。
